Entretien du Bureau du CTA à Bruxelles avec Morag Webb, Conseiller Politique au PIP-COLEACP
Publié le 18/02/2019

Morag Webb, Conseiller Politique au PIP-COLEACP

Entretien:

Le nouveau règlement phytosanitaire de l’UE (Règlement (UE) 2016/2031), présenté le 13 décembre 2016, entrera pleinement en vigueur le 13 décembre 2019. Comme vous l’avez également relevé dans vos éditions de novembre 2018 portant sur le règlement phytosanitaire de l’UE et ses effets sur les pays ACP, vous mettez en garde contre les effets potentiels de cette réglementation sur les exportations des pays ACP. Pouvez-vous résumer la problématique ?

Le nouveau règlement phytosanitaire de l’UE est axé sur la prévention de l’entrée ou de la dissémination des organismes nuisibles aux végétaux sur le territoire de l’UE. Il introduit de nouvelles règles en matière de surveillance, d’éradication et d’importation et s’appuie sur la conclusion selon laquelle, pour éviter à l’avenir de porter préjudice à l’agriculture ou à l’environnement de l’UE, des ressources doivent être investies dans la prévention. Ce règlement adopte un changement d’approche majeur et, bien que l’importation de la plupart des végétaux et produits végétaux en provenance de pays tiers soit autorisée en principe, elle sera soumise à des conditions plus strictes.

Produits de base à haut risque. Pour les pays ACP, l’un des changements les plus importants est l’introduction de nouvelles mesures destinées aux produits de base à haut risque (cultures). Au-delà de décembre 2019, l’importation de cultures à haut risque sera interdite jusqu’à ce qu’une évaluation des risques liés aux produits de base ait été effectuée pour déterminer si les importations sont acceptables et, si oui, sous quelles conditions. Le principal critère d’inscription sur la liste des produits végétaux à haut risque est que la culture ou le pays concerné soit réputé être un hôte d’organismes nuisibles graves et constitue une voie d’entrée importante de ces organismes dans l’UE. En décembre 2018, le règlement d’exécution relatif aux végétaux à haut risque et la liste provisoire des produits concernés ont été adoptés. Cette liste comprend 39 espèces, dont une seule est un fruit/légume (Momordica [gourde amère], originaire de pays où la présence de Thrips palmi est attestée). D’autres noms devraient être ajoutés à la liste à l’avenir. Sitôt inscrite sur la liste, la culture concernée est interdite et les organisations nationales de la protection des végétaux (ONPV) des pays tiers sont tenues d’introduire une demande de dérogation en soumettant un dossier technique à la CE. Ce dossier servira de base à une évaluation des risques par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA). Les règles et procédures imposées aux pays tiers lorsqu’ils lancent et soutiennent des évaluations des risques ont été récemment décrites dans le règlement (UE) 2018/2018. La préparation de ce dossier technique détaillé sera onéreux pour de nombreux pays ACP. Une fois l’évaluation des risques terminée, le dossier sera examiné et une décision sera prise concernant des mesures spéciales nécessaires. Le pays exportateur et la chaîne d’approvisionnement concernés devront mettre en place ces mesures pour que les importations puissent être autorisées.

Certificats phytosanitaires. Actuellement, seul un nombre limité de végétaux/produits végétaux nécessite un certificat phytosanitaire. En vertu du nouveau règlement, presque tout le matériel végétal vivant (plantes entières, fruits, légumes, fleurs coupées, graines, etc.) devra être porteur d’un certificat. Un certain nombre de produits considérés comme à faible risque seront néanmoins exemptés. La liste provisoire des cultures exemptées (UE 2016/2031) comprend : l’ananas, la noix de coco, le durian, la figue, la banane et la datte. Outre ces 6 cultures, après décembre 2019, les pays exportateurs devront être prêts à délivrer des certificats phytosanitaires pour toutes les autres exportations, ce qui constitue un volume potentiellement important de produits. Les pays tiers devront avoir mis en place des procédures d’inspection rigoureuses, efficaces et efficientes à cette échéance, et être prêts à faire face au volume prévu d’inspections. Il pourrait en résulter une intensification importante pour certains services d’inspection ACP, en particulier ceux qui disposent d’une faible expérience en matière de gestion d’inspections et de certifications phytosanitaires en grand nombre.

Mesures temporaires contre les nouveaux flux. Lorsque l’expérience du commerce de certains végétaux ou produits végétaux est limitée et que les risques phytosanitaires associés sont encore inconnus, le nouveau règlement prévoit la possibilité d’introduire des restrictions phytosanitaires temporaires à l’importation, voire une interdiction, en attendant que davantage d’informations scientifiques soient disponibles. Cette disposition touche les nouvelles variétés, les nouvelles origines ou les nouveaux flux de cultures tropicales à faible volume ; dans les faits, il s’agit de situations qui pâtissent d’un manque de données.

Mesures d’urgence provisoires. Il y a lieu de noter que, bien que seule Momordica figure actuellement sur la liste des produits à haut risque en vertu du nouveau règlement, des mesures d’urgence supplémentaires peuvent être introduites dans le cadre des règles existantes pour des problèmes spécifiques de cultures/parasites. À titre d’exemple, citons la directive d’exécution 2017/1279 publiée en juillet 2017, qui exige des mesures supplémentaires pour la lutte contre quatre nouveaux organismes de quarantaine, dont le faux carpocapse (FCM). Ces mesures ont eu une incidence majeure sur les exportations de Capsicum vers l’UE en provenance d’Afrique, du Cap-Vert, de Madagascar, de La Réunion et de Maurice.

Modifications réglementaires connexes. Ces réglementations phytosanitaires plus strictes ne sont pas le fruit d’un processus isolé, mais s’inscrivent dans un processus de réforme réglementaire de l’UE visant à renforcer l’application des normes de santé et de sécurité dans la chaîne agroalimentaire. Plus important encore, les nouvelles règles phytosanitaires s’accompagnent de modifications des dispositions réglementaires relatives aux produits phytopharmaceutiques (PPP) au titre des règlements (CE) 1107/2009 et (CE) 396/2005. Les producteurs sont tenus de fournir les produits de haute qualité attendus par le marché et de satisfaire aux règles phytosanitaires plus strictes, en dépit d’un éventail de plus en plus réduit de PPP disponibles à l’utilisation, et du peu de produits ou de dispositifs alternatifs de lutte antiparasitaire.

Soucieux de diffuser des informations sur le nouveau règlement phytosanitaire de l’UE, le COLEACP a organisé des réunions dans 14 pays ACP. Pourriez-vous nous dire quelles étaient les principales préoccupations partagées par les professionnels du domaine ?

Les ateliers de sensibilisation organisés par le COLEACP en 2017 et 2018 ont rassemblé les acteurs des secteurs public et privé des pays ACP. L’objectif était de partager autant d’informations que possible afin que les pays exportateurs puissent commencer à évaluer les effets potentiels, à réfléchir aux mesures à prendre et à élaborer un plan d’action destiné à régler la mise en œuvre de ce qui sera nécessaire dès le moment où le nouveau règlement sera pleinement appliqué. Dans tous les pays, le nouveau règlement présente manifestement des implications importantes pour le commerce des fruits et légumes vers l’UE. Parmi les problématiques soulevées, on note ceci :

  • Pour les producteurs et exportateurs impliqués dans l’horticulture d’exportation, les enjeux sont très élevés. Les intéressés jugent essentiel que tout soit en place au niveau des acteurs publics et privés pour éviter toute rupture dans les échanges.
  • Le partage de l’information à tous les niveaux est essentiel. Il s’agit notamment de recevoir des informations de la part de l’UE en temps utile et de les partager avec tous les acteurs concernés. Les pays ACP doivent également être en mesure de s’impliquer efficacement dans des consultations, en particulier au niveau de l’OMC, lorsque des modifications réglementaires sont annoncées.
  • Une réponse et un plan d’action nationaux coordonnés sont nécessaires pour faire face aux nouvelles dispositions réglementaires. Cela exige un engagement entre les autorités publiques compétentes, ainsi qu’entre les secteurs public et privé. Les parties prenantes doivent s’entendre sur les niveaux de responsabilité et disposer d’un mécanisme obligeant les acteurs à rendre des comptes et permettant de vérifier que ces derniers respectent leurs engagements. Les associations du secteur doivent également se coordonner pour se mobiliser et exercer une influence au niveau gouvernemental.
  • De nombreux pays (en particulier les acteurs du secteur privé) se sont dit préoccupés par le manque de ressources dont disposent les pouvoirs publics pour faire face à la demande supplémentaire. La réaffectation des fonds publics à cette fin doit être décidée à un niveau élevé. En particulier, le règlement imposera des exigences considérables aux ONPV et aux services d’inspection en termes de volume de travail accru, ainsi qu’en termes de compétences requises.
  • Le renforcement des capacités des secteurs public et privé est nécessaire pour répondre aux nouvelles demandes, par exemple pour préparer les dossiers techniques relatifs aux mesures d’urgence et aux cultures à haut risque.
  • L’expérience récente des mesures d’urgence dans le cadre de la législation actuelle (concernant notamment le FCM) montre qu’elles ont créé des défis majeurs pour les pays exportateurs. En cause, essentiellement, la brièveté du délai écoulé entre l’introduction et l’application des changements, qui n’a pas donné au secteur le temps de s’adapter. Si ce cas d’espèce devait devenir la norme dans le cadre du nouveau règlement, il y a lieu de s’inquiéter.
  • L’un des grands défis auxquels sont confrontés les producteurs et les exportateurs est la limitation croissante des PPP disponibles et homologués pour l’utilisation sur les cultures d’exportation. Il est de plus en plus difficile de satisfaire à des règles phytosanitaires plus strictes tout en respectant les teneurs maximales en résidus des PPP et en fournissant la qualité des produits exigée par le marché.
  • Les secteurs d’exportation devraient également chercher des occasions de tirer profit des changements. À titre d’exemple, l’amélioration des contrôles phytosanitaires pourrait aider à accéder à d’autres marchés (régionaux et internationaux).

Comment les autorités des pays ACP peuvent-elles s’adapter à ce nouveau règlement ? Quelles sont les principales recommandations du COLEACP ?

Une fois le nouveau règlement appliqué, les autorités publiques doivent veiller à ce que des contrôles soient en place et appliqués de manière efficace et efficiente à tout moment, afin de garantir que les exportations respectent pleinement les nouvelles règles. La tolérance future vis-à-vis des cas de non-conformité sera probablement faible, ce qui pourrait entraîner des mesures spéciales supplémentaires ou des interdictions d’importation. Le maintien des flux commerciaux exigera des efforts considérables de la part du secteur public (pour assurer l’efficacité des contrôles), ainsi que des opérateurs du secteur privé (qui devront investir pour respecter les règles et les mesures supplémentaires imposées). Les opérateurs et les autorités compétentes doivent commencer à se préparer en perspective du nouveau règlement dès que possible. Ce travail devrait porter, entre autres, sur ce qui suit :

  • Les nouvelles règles imposeront des charges administratives et d’inspection supplémentaires aux autorités compétentes. Il se pourrait que certains pays doivent faire face à des problèmes de capacité et de compétence à cet égard. Des décisions doivent être prises dès maintenant pour engager les ressources nécessaires. Les services d’inspection pourraient être confrontés à une augmentation de la charge de travail en raison des nouvelles exigences relatives aux certificats phytosanitaires. Calculer l’augmentation probable du volume de travail devrait permettre, au besoin, de recruter et de former des inspecteurs supplémentaires d’ici décembre 2019. Les protocoles et procédures d’exploitation corrects doivent également être en place et les compétences nécessaires de tout le personnel doivent être assurées. Les ONPV auront besoin des ressources et des compétences nécessaires pour constituer les dossiers techniques exigés pour les produits à haut risque. Ils doivent également être en mesure de commencer à collecter régulièrement des données sur les organismes nuisibles conformément aux lignes directrices de la CIPV, tant pour les analyses de risque phytosanitaire que pour l’établissement de listes de zones exemptes d’organismes nuisibles et de zones de production.
  • Il y a lieu de s’inquiéter de la brièveté du délai accordé aux pays pour qu’ils répondent à l’exigence d’inscription des cultures à haut risque (ainsi qu’à l’introduction de mesures d’urgence supplémentaires). Si les pays disposent déjà de données sur le risque phytosanitaire, ils seront mieux placés pour réagir. Les ONPV devraient concentrer leur attention sur les cultures susceptibles d’être listées (par ex. interceptions phytosanitaires historiquement élevées), et où une interruption des flux aurait de graves répercussions nationales sur l’économie, les revenus et l’emploi.
  • Les secteurs nationaux d’exportation peuvent envisager la création d’un groupe de travail public-privé chargé de veiller à ce que les activités nationales soient coordonnées et cohérentes. Un plan d’action national pourrait être adopté pour faire en sorte que toutes les parties qui ont un rôle à jouer soient pleinement associées au processus.
  • Les producteurs seront probablement confrontés à d’importants défis dans la lutte contre les ravageurs des cultures d’exportation. Le nouveau règlement intervient alors que les producteurs de fruits et légumes connaissent déjà une diminution significative de la gamme de PPP disponibles et homologués pour l’utilisation, ainsi que des réductions des teneurs maximales en résidus de pesticides autorisées. En dépit de ces contraintes, il est attendu d’eux qu’ils fournissent des volumes constants de produits de haute qualité et sans défaut. Les producteurs ont besoin d’aide pour relever ces défis à court terme (par exemple, l’homologation accélérée de nouveaux PPP) et à long terme (par exemple, en matière de recherche et d’innovation pour développer et diffuser de meilleures options de contrôle).

Quel type d’assistance les opérateurs/exportateurs privés (dans les pays ACP) peuvent-ils recevoir du COLEACP en ce qui concerne la nouvelle réglementation phytosanitaire européenne ?

Dans le cadre des programmes de durabilité et de compétitivité du COLEACP, une aide à l’adéquation aux changements réglementaires est mise à la disposition des producteurs, des exportateurs et des prestataires de services locaux dans les pays ACP qui ont signé un protocole d’accord avec l’Association. Cette assistance comporte notamment une formation générale à l’intention de tous les bénéficiaires du programme en matière de production durable, de sécurité alimentaire et de protection des cultures, ainsi qu’une aide supplémentaire et personnalisée permettant d’aborder les problèmes qui résultent des changements. Fin 2018, 600 demandes d’assistance avaient été soumises au COLEACP par des entreprises horticoles, des coopératives et des services de soutien locaux (publics et privés) de 40 pays ACP.

En outre, les programmes du COLEACP offrent un soutien aux autorités du secteur public afin de les aider à se préparer et à s’adapter au nouveau règlement. Comme l’ont noté les participants du secteur privé aux ateliers de sensibilisation, l’efficience et l’efficacité des autorités du secteur public seront essentielles. Le COLEACP entend notamment donner la priorité à l’assistance aux services d’inspection chargés de mettre en place et d’appliquer les protocoles et les procédures nécessaires, et veiller à ce que les services concernés disposent d’un nombre suffisant d’inspecteurs formés pour répondre à la demande croissante. Les ONPV peuvent également bénéficier d’un encadrement pour ce qui est de mener les enquêtes phytosanitaires et les évaluations des risques, ainsi que de constituer les dossiers concernant les produits à haut risque. Par ailleurs, le soutien aux autorités publiques compétentes sera organisé en fonction des demandes reçues et des besoins qui se présenteront. Cela devrait couvrir en particulier les services de vulgarisation et les organismes d’homologation des PPP.

Des formations à l’intention des pouvoirs publics ont déjà été organisées. À la suite de discussions avec des pays tiers, le COLEACP a constaté qu’il avait lieu d’aider les ONPV des ACP à collecter les données sur les risques phytosanitaires et a récemment organisé à cette fin une formation régionale en Afrique destinées aux ONPV anglophones et francophones. Les pays doivent impérativement disposer d’une capacité nationale leur permettant de produire rapidement et efficacement les données sur les organismes nuisibles en vue de l’analyse du risque phytosanitaire, et d’établir des listes de zones exemptes d’organismes nuisibles, conformément aux lignes directrices internationales établies par la CIPV.

Le COLEACP facilite également l’établissement et la mise en œuvre de plates-formes nationales public-privé qui doivent permettre d’élaborer et de déployer des plans d’action coordonnés. L’importance de ces plates-formes a été soulignée lors des ateliers de sensibilisation mentionnés ci-dessus et a été démontrée dans les pays qui ont été particulièrement touchés par des problèmes phytosanitaires récents. Parallèlement, lors de la mise en œuvre de la nouvelle réglementation, le COLEACP s’est efforcé de partager les informations sur chaque nouveau développement afin de donner aux acteurs le plus de temps possible pour agir et réagir. Cela comprend des mises à jour d’information par courriel, ainsi que des ateliers.

En plus de la mise à disposition d’un soutien direct, le COLEACP dispose d’une équipe de recherche et d’innovation chargée de fournir les informations techniques et les recommandations nécessaires pour se conformer au nouveau règlement. Il s’agit, par exemple, de bulletins consultatifs sur la lutte contre les ravageurs les plus nuisibles, d’essais sur le terrain pour sélectionner et homologuer des technologies alternatives de protection des cultures et de mises à jour régulières sur les cas de non-conformité phytosanitaire en vue d’identifier les problèmes émergents. Le COLEACP travaille également en étroite collaboration avec le secteur, les autorités de l’UE et des pays ACP, ainsi qu’avec la communauté des bailleurs de fonds, afin de s’assurer que les informations sont partagées et que les lignes de communication essentielles sont ouvertes.